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墨西哥转基因玉米禁令 政治与贸易的博弈（第1页）

作者：柳小庆，中国农业科学院生物技术研究所生物化学与分子生物学研究员，写于2024年。

近日，墨西哥总统宣布明年初可能批准一项转基因玉米种植的禁令，引起了国际广泛关注。墨西哥政府关于转基因玉米的政策禁令由来已久。本文介绍了墨西哥玉米种植的历史背景以及贸易情况，梳理了美国与墨西哥关于转基因玉米贸易争端的一些关键事件，并分析了墨西哥转基因玉米禁令背后深层次的经济、贸易及政治原因，得出结论：墨西哥政府此次的表态是其与美国关于玉米贸易争端的延续发展。国际上众多学术权威机构对转基因作物及其产品的安全性早有结论，而墨西哥政府对转基因玉米的政策主要是借助这一非关税手段限制美国转基因玉米进口，其核心本质是源于政治问题和贸易争端，而非安全性问题。通过剖析该问题背后的多层面因素，也为各国在科技与贸易等关系处理上提供了思考。

2024年12月21日，墨西哥总统克劳迪娅·辛鲍姆宣布，她相信墨西哥国会将在明年初批准一项在该国种植转基因玉米的禁令，该消息引起了国际广泛关注。就在前一天，一个贸易争端解决小组裁定墨西哥对美国转基因玉米出口的限制违反了美墨加贸易协定（USMCA）。事实上，墨西哥政府此次的表态与墨西哥的历史文化背景、以及美国与墨西哥之间由来已久的玉米贸易争端有着密切联系。墨西哥是玉米的原产地之一，玉米在墨西哥有着悠久的历史，是墨西哥最重要的农作物。玉米饼是墨西哥人的主食，玉米在墨西哥文化中有着重要地位。对于墨西哥人，玉米不仅是日常的食物，更是历史、民俗与传统生活方式的传承。

一、玉米关系着墨西哥的主粮安全

1994年《北美贸易协定》签署后，墨西哥政府取消玉米进口关税，美国玉米凭借优惠价格进入墨西哥主粮市场，使以小农生产为主的墨西哥玉米生产受到巨大冲击。二十一世纪初，美国政府用玉米生产乙醇来取代汽油，造成美国玉米价格节节攀升，美国向墨西哥出口的玉米价格也不断上涨。玉米价格上涨导致墨西哥的玉米饼价格快速上涨，引发了玉米危机，2007年1月，墨西哥数万名民众在墨西哥城举行大规模游行，抗议政府对主要农产品价格控制不力，导致玉米饼价格持续飞涨。这场危机事件让墨西哥政府认识到其粮食不能主要依赖进口，而是应当发展本国的粮食生产。

2024年10月，墨西哥总统克劳迪娅·辛鲍姆在上任之初就宣布了一项新的农业计划，称政府将继续推动“粮食主权”政策，增加豆类和玉米的产量。

特朗普近期的言论也是引发墨西哥此次表态的原因之一。2024年11月25日，美国当选总统特朗普宣布了一项令全球震惊的贸易政策：美国将对从加拿大和墨西哥进口的所有商品征收25%的关税以减少美国贸易赤字。墨西哥和加拿大政府表示将采取报复措施，对美国加征关税的商品进行反制。美国和墨西哥的贸易关系，始于1994年美国、加拿大、墨西哥三国签订的《北美自由贸易协议》（NAFTA）。这一协议使得三国之间的贸易壁垒大幅降低，促进了跨境商品、服务和资本的流动。特朗普一直推行“美国优先”的政策，试图通过贸易战减少美国的贸易赤字。特朗普此次表态不仅仅是出于贸易目的，更主要的有其政治目的。特朗普声称，只有在墨西哥有效控制非法移民和毒品流入美国时，才会解除关税。

对于墨西哥而言，美国加税的直接后果是大量出口商品的价格上涨，特别是在农产品和汽车领域。墨西哥向美国出口大量农产品，墨西哥的牛肉、牛油果等农产品将因加征关税而失去价格优势。为了反制美国的关税，墨西哥可能会对美国出口的农产品、酒精饮料和汽车等商品加征关税。墨西哥总统辛鲍姆已经公开表示如果美国坚持加征关税，墨西哥将采取报复性措施，限制美国商品的进口。

二、控制玉米进口可能是墨西哥限制美国的有效措施之一

墨西哥是玉米消费大国，并且从美国进口大量玉米。2023年，墨西哥的玉米消费量达到4570万吨。墨西哥本国生产的玉米仅满足其消费量的60%左右，其余的需要进口。美国是墨西哥最大的玉米进口来源国，2023年，美国向墨西哥出口玉米达到约1860万吨（价值超过50亿美元）。在202324年度，美国对墨西哥的玉米出口又创新高，达到2450万吨，占全年美国玉米出口总量的40%。

二十世纪90年代转基因作物商业化以来，墨西哥担心转基因玉米对其本土的传统玉米品种造成冲击，并且墨西哥本国的生物技术发展水平不高，因此一直以来并没有在其本国进行转基因玉米的商业化种植。在这一背景下，墨西哥的转基因玉米禁令成为了限制美国玉米进口的重要手段。

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早在2020年12月，墨西哥发布总统令，宣布要在2024年前逐步停止转基因玉米的进口。这一政策给美国玉米产业带来极大的不确定性，美国与墨西哥就该问题进行了多次磋商，2023年2月，墨西哥发布了新的总统令取代2020年的政策，新的政令禁止转基因玉米用于食品（面团和玉米饼），并逐渐实现饲料和加工品中转基因玉米的替代。这一新政令使美国和墨西哥之间的转基因玉米争端进一步激化。

美国于2023年8月根据美墨加贸易协定（USMCA）申请由仲裁小组做出裁决。2024年12月20日，美国贸易代表戴琪表示，仲裁小组发布的最终裁决同意美国的立场，即墨西哥关于禁止转基因玉米的做法缺乏科学依据，违反了USMCA贸易协定。而仅在一天之后，墨西哥总统就做出上述的表态，虽然墨西哥转基因玉米种植禁令并不直接关系到美国玉米的出口，并且墨西哥目前也没有转基因玉米种植，但这样的表态可以在美墨的转基因玉米纠纷中展现出墨西哥政府的强硬态度。

此次墨西哥政府的表态，与转基因作物的安全性无关，其本质不是一个科学问题，而是贸易与政治问题。

墨西哥虽然没有大力发展生物技术产业，但也建立了生物技术产品的监管和评价体系。自1995年至2018年间，墨西哥先后批准了188种转基因作物用于食品和饲料，其中也包括90个转基因玉米产品；并且，墨西哥也批准过转基因棉花的本地种植。自2018年5月之后，墨西哥的主管部门没有再公开转基因产品的批准情况，但根据媒体和政府的报道，在2021年末至2022年11月，墨西哥批准了8个转基因产品。这说明墨西哥并没有完全禁止转基因产品在食品和饲料的应用，而是主要针对大量进口的玉米采取了禁令，可能是希望通过这种非关税壁垒限制美国玉米进口。

三、国际上对转基因安全性早有结论

国际上几十家学术权威机构曾经发表声明表示经过有关国家监管机构审批的转基因产品均与其对照产品一样安全，包括联合国粮农组织（FAO）与世界卫生组织（WHO）等。WHO表示“转基因食品批准国的广大民众食用转基因食品后目前未见对人体健康产生了任何影响。”由英国皇家学会、美国国家科学院、巴西科学院、中国科学院、印度国家科学院、墨西哥科学院和第三世界科学院联合发布的共识表明：“可以利用转基因技术生产食品，这些食品更有营养、储存更稳定且原则上更能够促进健康——给工业化和发展中国家的消费者都带来惠益。”

转基因作物在上市前需要经过政府监管机构严格的安全性评价，经评价批准商业化种植的转基因作物对人类食用、动物饲用和生态环境是安全的。世界上有超过70个国家和地区种植或进口转基因作物，其中包括一些对食品安全非常严格的国家。众所周知，欧盟对食品安全性非常严谨。虽然成员国仅有西班牙和葡萄牙种植少量转基因玉米，但欧盟每年进口大量转基因玉米和其他作物用于食品和饲料的加工原料。根据国际农业生物技术应用服务组织（ISAAA）和欧盟委员会的公开数据，欧盟每年进口玉米及玉米制品1200万吨至2500万吨，大豆和豆粕约3800万吨，油菜籽和菜籽粕300万吨至600万吨，其中大量都是转基因产品。

欧盟至今已经批准了上百种转基因作物及其产品的进口；仅2024年批准的转基因作物中就包括多个转基因玉米产品（包括Bt11XMIR162XMIR604XMONX5307XGA21、DP、DP、MONX1507XNK603、MONX1507XMONX和DP）。日本对食品安全性的监管也是以严格着称。截止2024年12月3日，根据美国农业部海外农业局发布日本农业生物技术年度报告显示，日本是转基因食品和饲料的主要进口国，美国、加拿大、巴西和阿根廷是其重要的转基因产品供应国，日本每年进口约1500万吨玉米、330万吨大豆以及200万吨油菜籽，大多为转基因产品。截至2024年10月，日本已批准334种转基因产品用于食品和饲料领域（201种用于饲料，133种用于食品）。

墨西哥的玉米禁令来源于一个复杂多面的问题，涉及到国家的文化传统、粮食主权、贸易争端、政治博弈等多个层面的因素。在新技术的发展过程中，如何保留文化的传承，如何在科学与经济、贸易之间寻求平衡，这是许多国家都面临的问题。国际社会需要通过加强沟通和合作寻找更好的解决方式，使科技发展更好地造福于人类社会。

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